Planificación Normativa y Enfoque Estratégico

En la clase de hoy desarrollamos dos de los enfoques de planificación más cristalizados en el campo del desarrollo social: el enfoque de planificación normativa (tradicional) y el enfoque de planificación estratégica.

LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA Y EL ENFOQUE ESTRATÉGICO

Nos referimos a las características que adquirió el enfoque de Planificación Normativa cuando se planteaba su deficiencia al momento de dar respuestas pertinentes y oportunas a los requerimientos de la sociedad:

  • El tratamiento convencional sobre la incertidumbre genera una planificación desarticulada con la realidad cuando el curso de los acontecimientos no responde a lo que se había predicho.
  • Una restricción de los objetivos que persigue la planificación al progreso económico, con escasa proyección hacia el crecimiento social
  • La planificación se reduce a planes profundos que se apoyan en el discurso, con escasa aplicabilidad real.
  • Uso de herramientas obsoletas para enfrentar las complejidades del sistema social.
  • La incapacidad intelectual y técnica para identificar y definir los problemas que originan los conflictos.
  • La fragmentación entre la planificación como proceso, las actividades que desarrolla el técnico, la ejecución de lo planeado y los decisores políticos.

Estas, y otras características, dejaron entrever que la Planificación Normativa, desde su encuadre teórico-práctico, no logró desarrollos relevantes; muy por el contrario, los problemas se agudizaban cada vez más y las políticas que se diseñaban carecían de la capacidad suficiente para dirigir procesos de cambios estructurales en las sociedades desfavorecidas.

Es sobre esta realidad que se gesta la Planificación Estratégica, desde las críticas que alza sobre los supuestos de la Planificación Normativa que no podía dar respuestas concretas a los problemas reales que experimentaba la sociedad producto de las transformaciones aceleradas de la época.

DIFERENCIAS ENTRE PLANIFICACIÓN TRADICIONAL Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Con la intención de diferenciar los enfoques de Planificación Tradicional o Normativa, propios de la década del ‟60 y ‟70, respecto del Enfoque Estratégico, se utilizó el análisis de “rupturas” y “rearticulaciones” presentado originalmente por Carlos Matus y luego por Mario Robere (ver bibliografía específica en la BIBLIOTECA VIRTUAL de este blog). Para entender el enfoque estratégico, es importante comprender el pensamiento de su autor, Carlos Matus. Por ello, compartimos acá una introducción  a su mirada sobre la cuestión política y social del contexto chileno, en el cual surge. Bien vale esta entrevista realizada a Mattus poco antes de su muerte, organizada en tres videos cortos.

En cuanto a las rupturas entre los enfoques de planificación, se priorizan las diferencias en cuanto a su visión de: sujeto; relación entre poder y saber; noción de espacio y tiempo, tal como se visualiza en el siguiente esquema:

rupturasLas “rupturas” analizadas, no se presentaron en sentido absoluto y acabado, siempre pueden surgir excepciones según el contexto donde se presenten. Asimismo, si bien acá se presentan las rupturas como actuales, su desarrollo se corresponde con el momento histórico en que surge cada uno de los enfoques.

Teniendo en cuenta lo explicitado en la síntesis del cuadro anterior, se analizó la importancia de poder re-articular lo que la estructura teórico-metodológica del enfoque normativo ha mantenido por separado. Para ello, se presentó la propuesta de Mario Robere, inspirado en Carlos Matus, respecto a las re-articulaciones entre la Planificación Normativa y la Planificación Estratégica. Estas re-articulaciones se expresan en tres “pilares”, como menciona Robere, que contribuyen a “refundar” la planificación. como podemos observar en el cuadro comparativo a continuación:

re articulaciones

Siguiendo con el desarrollo de la clase, a partir de la pregunta ¿Qué significa pensar y actuar estratégicamente?, describimos el enfoque estratégico y  el reconocimiento de los distintos actores, dando ejemplos de los escenarios en los que se insertan los alumnos desde las prácticas de Taller.

Pensamiento Estratégico

El esquema anterior ilustra la idea que subyace en el pensamiento estratégico. Esto es, la búsqueda de un fin (utopía concreta) identificando diferentes caminos posibles, en el corto, mediano y largo plazo, ya sea que se enfrente un escenario optimista, probable o pesimista. En el fondo, el pensamiento estratégico supone diferentes caminos y no simplemente la trayectoria ideal para poner el objetivo al alcance.

A continuación se presentaron conceptos de lo que significa planificar estratégicamente según distintos autores:

DibujoEstas definiciones permitieron consignar algunas estimaciones a tener en cuenta cuando se decide planificar desde este nuevo enfoque:

  • Puede existir más de una explicación verdadera respecto a la situación sobre la que se planifica, teniendo en cuenta que todos los actores involucrados pueden participar en la construcción del espacio, y lo hacen desde el lugar que ocupan en el mismo.
  • Está claro que el ́Saber ́ y el ́Hacer ́, tienen autonomía relativa y se entraman estrechamente al momento de construir sobre esa realidad que se planifica.
  • Quien planifica estratégicamente, ante la posibilidad de lograr objetivos inmediatos buenos, prioriza el alcance de objetivos mediatos más importantes y significativos para el logro de los objetivos planteados.
  • Se toma conciencia que las acciones que se desarrollan llevan implícita la relación de los diferentes actores que intervienen (Gobierno, ONGs, Unión Vecinal, otros programas, etc.). Se construye un “mapa” de actores involucrados en situaciones que pueden ser de confrontación, cooperación, negociación, etc.  Para profundizar sobre este punto, pueden acceder al documento Enfoque de Mapeo de Alcances de nuestra Biblioteca Digital.
  • Se entiende que lo “estratégico” del enfoque es generar movilizaciones que pongan el objetivo planeado al alcance.

DIFERENCIA ENTRE ESTRATEGIA Y TÁCTICA

Luego se analizaron los términos “estrategia” y “táctica” que suelen confundirse y utilizarse como sinónimos.

La ESTRATEGIA es concebida, según M. Robere, como “un conjunto de decisiones fijadas en un determinado contexto o plano que proceden del proceso organizacional”. Ese curso de acción que se elige parte de la premisa de que es posible lograr una posición futura diferente, que brinde beneficios y ventajas respecto a la situación actual.

La TÁCTICA, en cambio, es entendida como el método para ejecutar o conseguir algo, un algo que tienda a poner los objetivos al alcance.
La táctica pierde sentido si no está inserta en una estructura determinada.

MOMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN  ESTRATÉGICA

Por último, analizamos detenidamente los Momentos de la Planificación Estratégica, introduciendo algunos conceptos del ciclo de vida de los proyectos correspondientes a la Unidad III.

Como se ve en la ilustración, el enfoque ofrece la posibilidad de planificar en función de dos distancias al objeto de intervención, una de mayor globalidad el cual permite obtener una visión más panorámica de la realidad y otra de mayor especificidad lo que otorga una visión más específica de la misma. Al mismo tiempo, la secuencia básica de planificación (no necesariamente rígida ni lineal) supone comenzar con un campo lógico analítico (del ver y el ser), luego llegar a un campo proyectivo (del deber ser) y finalmente, un campo constructivo (del poder ser).

El proceso de planificación que propone Mario Rovere, quien toma los aportes de Carlos Matus, se organiza en seis momentos articulados e interdependientes, los cuales se presentan en una matriz que explicita dos ejes de análisis respecto al proceso de planificación construido; la distancia hacia al objeto de intervención y los campos lógicos que orientan el desarrollo de dicho proceso.

 

MOMENTOS DE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA

Análisis de la situación

Ubicado en el campo lógico `analítico ́, cuya distancia al objeto de intervención es de `mayor globalidad ́. Es un momento donde se obtiene un análisis panorámico de la realidad que se busca transformar, caracterizando la misma. Aquí se pretende responder ¿qué está pasando? ¿porqué y por quiénes está pasando? de modo que sea posible delimitar la situación problemática.

Resulta importante reconocer que las respuestas a dichos interrogantes, se construyen desde las representaciones de los actores que intervienen en la planificación. Esto, no es menor si se considera que los actores configuran tales representaciones de acuerdo al lugar y al rol que desempeñan en su realidad.

Este momento enfrenta ciertas complejidades a considerar. Por un lado, las `coordenadas ́ de trabajo, que suponen identificar “¿quiénes somos nosotros?” (los actores que planifican), “¿cuál es el espacio?” (donde se va a intervenir) y “¿quiénes son los otros?” (actores a considerar en la planificación). Delimitar el espacio de intervención implica definir su naturaleza, que puede ser, `geográfica ́ (trabajar con un municipio, una ONG, unión vecinal, hospital, por ejemplo), `simbólica ́ (se define la instancia de gobierno que debe responsabilizarse del problema social identificado, por ejemplo una campaña de prevención sobre determinada patología) o puede tratarse de un espacio `mixto ́ (supone definir simultáneamente un territorio y un espacio simbólico de responsabilidad, por ejemplo promover estrategias de Atención Primaria de la Salud en el Centro Integrado Comunitario del departamento de Zonda).

Cabe aclarar que la definición de los espacios es provisoria y puede modificarse en la medida que las condiciones del contexto se modifican. Una vez que se define el espacio, resulta más sencillo identificar a los “otros” actores relevantes, reales o potenciales, que intervienen en el territorio y que voluntariamente pueden favorecer o perjudicar el logro de los objetivos de acuerdo a los recursos de poder que poseen y controlan.

Otra de las complejidades tiene que ver con la `subjetividad ́; rasgo que interviene en el proceso de construcción y reconstrucción de la realidad según la `posición ́que ocupan los actores. También es importante identificar el `sistema de valores ́ que estos poseen, el cual opera como una lente que sobrevalora determinadas situaciones, a la vez que reduce la importancia de otras. Asimismo, tener en cuenta la `experiencia ́ de quienes participan y la `intencionalidad ́ de ser parte del proceso de planificación.

La `opacidad ́en la construcción e interpretación de la realidad es otra de las complejidades de este momento. Cuando surgen ciertos hechos o acontecimientos que no pueden ser explicados respecto a su constitución, allí se advierte la opacidad, que en ocasiones resulta ser un acto intencional cuando la transparencia pone en peligro el poder de quienes informan. Por otro lado, el `devenir ́ de las situaciones que se gestan y desarrollan en escenarios dinámicos, es otra de las complejidades; frente a lo cual es necesario realizar un análisis histórico para comprender la manifestación de los acontecimientos en el presente, y un análisis tendencial que posibilite obtener una previsión de la realidad.

Investigación del problema

imagesUbicado en el campo lógico `analítico ́cuya distancia al objeto de intervención es de mayor especificidad. Es un momento en el que se estudia de forma detallada una porción de la situación que fue problematizada, identificando el problema que explicita la brecha entre la situación actual y la situación deseada a la que se pretende llegar.

El tipo de problema que se trate, puede definirse en función de ciertos criterios a saber:

  • Ubicación del problema en el espacio. Los actores que planifican tienen la percepción de estar trabajando desde un `afuera ́ (la realidad) y un `adentro ́ (la organización). Ante esto, hay problemas que se presentan, o se perciben, en el afuera y son llamados `problemas terminales ́; como así también hay problemas que surgen en el adentro y son llamados `problemas intermedios ́.
  • Ubicación del problema en el tiempo. La preocupación por encontrar una respuesta puede surgir a partir de problemas `actuales ́ o problemas `potenciales ́ los cuales pueden manifestarse en el futuro.
  • Grado de `estructuración ́del problema. Los problemas `estructurados ́, reconocen una estructura explicativa que explicita las causas que lo generan (por ejemplo, aumento de casos de cáncer de cuello uterino debido a la baja cantidad de controles ginecológicos en la zona X –existe una relación determinista entre la causa y el problema). Los problemas `inestructurados ́, reconocen una red explicativa que no define claramente cuáles son las causas del problema, lo que dificulta definir el curso de la intervención (por ejemplo, escases de obras barriales debido a la corrupción del municipio de la comuna no hay una relación determinista entre la causa y el problema). El grado de estructura de un problema no es estático, puede variar de acuerdo a la ocurrencia de los hechos. En lo que respecta a la `explicación ́ del problema , se puede configurar una estructura o red explicativa que expliciten la profundidad, desde los planos , o la extensión del problema, desde el espacio

Los `planos de explicación de un problema ́ se distinguen en:

Un plano funcional (es la manifestación del problema ante los sentidos, de la cual surgen las primeras explicaciones más funcionales del mismo), un plano estructural (es el problema propiamente dicho, que refleja los recursos o elementos que lo generan) y un plano genoestructural (son las causas que dan explicación al problema).

En cuanto a los `espacios de explicación de un problema ́, puede darse en un espacio singular (el problema puede explicarse desde las decisiones o responsabilidades del actor que planifica; por ejemplo, la gente de la comunidad plantea que la escases de controles ginecológicos se debe a la ausencia de un centro de salud en el lugar), en un espacio particular (el problema es de la misma naturaleza que en el espacio anterior pero excede las decisiones de quien planifica; por ejemplo, los escasos controles se deben a la falta de campañas de prevención en la zona), y un espacio general (intervienen otros campos de explicación al problema; por ejemplo, el nivel cultural de la población contribuye a la gestación del problema).

Identificación de la Visión

visiónUbicado en el campo lógico `proyectivo ́, del deber ser, cuya distancia al objeto de intervención es de ́mayor globalidad ́. Este momento se caracteriza por movilizar valores, deseos y compromisos de los involucrados en la planificación, quienes identifican y expresan con la mayor precisión posible lo que quieren lograr en el futuro.

La visión es una descripción del futuro deseable, realista, creíble y comunicable; y su nivel de abstracción varía en función de los intereses y deseos de los actores que planifican.

En la gráfica que presentáramos en párrafos anteriores sobre pensamiento estratégico (desde una situación actual hacia una utopía concreta)  se explicita cómo la construcción de la visión es lo que contribuye a direccionar la trayectoria a seguir para poner el objetivo al alcance.

La `utopía concreta ́ refiere a todas las expectativas que por más difícil e inaccesible que parezca lograrlas, existe alguna trayectoria posible para alcanzarlas. La imagen permite advertir cómo desde la situación actual, definida en el momento de análisis de la situación, se construyen tres caminos posibles a corto, mediano y largo plazo; los que pueden gestarse en un escenario probable, pesimista u optimista, de acuerdo a las variantes que se presenten a la planificación.

La trayectoria ideal, representada en las flechas que unen las situaciones objetivos de los diferentes plazos establecidos, sería seguida en el caso que no existieran obstáculos o actores con intereses opuestos a los definidos inicialmente.

Las flechas en sentido inverso, reflejan cómo las representaciones del futuro influyen en las representaciones que configura n las prácticas cotidianas del presente. Para ello resulta útil realizar un `análisis prospectivo ́que, una vez definido ese futuro al que se quiere llegar, nos permite establecer qué hay que hacer para lograrlo.

Diseño de Programas

diseñoUbicado en el campo lógico `proyectivo ́ cuya distancia al objeto de intervención es de ́mayor especificidad ́. Es un momento en el que se establece una relación entre medios y fines, definiendo actividades concretas, identificando recursos disponibles y potenciales. En esta instancia se diseña la estructura general y detallada de los programas a través de los cuales se va a ejecutar la intervención planificada, mediante operaciones definidas y organizadas de forma modular, constituyendo un sistema de relaciones entre recursos, productos y resultados.

De acuerdo a la tipología que adquieren los programas, se advierte la respuesta que brindan a las demandas de la población. Estos pueden distinguirse en programas verticales, horizontales, universales o focalizados. Por ello es que resulta importante sustentar el diseño de los programas en la investigación de los problemas, lo que otorga precisión a las decisiones orientadas al alcance de los objetivos.

Otra de las características de la planificación que contribuye al diseño de programas, tiene que ver con la `apertura programática ́que favorece la convergencia entre programas, los cuales se agrupan a los fines de lograr resultados más globales.

Respecto a los criterios considerados al momento de seleccionar un programa, se tiene en cuenta el `potencia direccional ́del programa para lograr la situación objetivo, también la consistencia del mismo respecto a las políticas sociales vigentes, el grado de transferencia de recursos que se logre hacia los sectores desfavorecidos, el grado de autonomía posible desde las operaciones diseñadas, entre otros.

Construcción de Viabilidad

viabilidadUbicado en el campo lógico `constructivo ́, del poder ser, cuya distancia al objeto de intervención es de ́mayor globalidad ́. En este momento se identifican, se definen y diseñan las estrategias apropiadas que le otorgarán viabilidad a los programas diseñados, de modo que aporten al logro de los objetivos seleccionados.

La lógica del momento responde a la construcción de viabilidad sobre aquello que se considere como imprescindible, ya sea que se trate de la Visión identificada o de un programa, a través del diseño de estrategias. Como vimos anteriormente, la estrategia es el uso de los movimientos tácticos que direccionan los esfuerzos hacia el objetivo que se pretende alcanzar.

Ahora bien, en este momento es importante definir el desarrollo instrumental de la planificación estratégica a desarrollar. Por un lado, referir a la `instrumentación de los objetivos ́ definiendo cómo éstos se van a lograr; también tener en cuenta el `aprovechamiento de las coyunturas ́, es decir, detectar obstáculos y facilidades en el ambiente al momento de intervenir. Asimismo, considerar que surgen actores relevantes en el campo de intervención, y que éstos actores se interrelacionan en espacios donde las reglas que regulan el intercambio no están claramente establecidas, o bien están en disputa.

Las relaciones de poder que desarrollan estos actores pueden caracterizarse como relaciones de coacción (el poder circula de forma vertical), de confrontación (surge la competencia y el conflicto de acuerdo a la existencia o no de reglas), y de cooperación (se construyen acuerdos, se establecen alianzas, se negocia).

Este tema será profundizado en la Unidad II y Unidad III, cuando aborden tema de Ciclo de Vida de los Proyectos.

Programa Táctico Operativo

ptoUbicado en el campo lógico `constructivo´, del poder ser,  cuya distancia al objeto de intervención es de ´mayor especificidad´.

Este momento se caracteriza como `Táctico´ porque debe instrumentar las estrategias identificadas en la construcción de viabilidad. Es `Operativo´ en la medida que operacionaliza los programa diseñados.

En esta instancia se pretende obtener herramientas que posibiliten la intervención directa sobre la realidad, no sólo desde operaciones precisas que indiquen qué hacer sino también desplegando estrategias concretas en espacios poco previsibles y en problemas poco estructurados.

Respecto a las complejidades que pueden presentarse en esta instancia, es necesario considerar el nivel de estructuración o desestructuración de los problemas que se enfrentan, lo que condiciona el impacto de la intervención, la escala, el tamaño y diversidad de las variables de los programas que se desarrollen, a medida que los programas se amplifican se requiere de herramientas más complejas que aborden las nuevas manifestaciones, y el nivel de presión en la toma de decisiones, que ejercen algunos actores o circunstancias y que incrementan el riesgo de cometer errores en nuestras intervenciones.

Para abordar o contener este nivel de complejidad, es posible acudir a ciertas herramientas que permitan amortiguar el impacto de las dificultades.

La organización por resultados permite distribuir los recursos disponibles para lograr los resultados establecidos.  El presupuesto por resultado tiene la finalidad de clarificar cuántos recursos se asignan para alcanzar los resultados previstos, evaluando el costo que ello implica en la intervención. La evaluación por resultados brinda información confiable, comparable y comunicable respecto a las actividades desarrolladas, el uso de los recursos y los resultados obtenidos.

COMO CIERRE DE LA CLASE…

Cierre planificación estratégica

A partir de comparar las siguientes imágenes y, a modo de síntesis, reflexionamos sobre las diferencias entre la planificación tradicional y la planificación estratégica. En tanto la planificación tradicional puede ser representada como un camino en línea recta y como una única alternativa; la planificación estratégica alude a distintos caminos o alternativas para llegar al objetivo claramente definido, en función del cual se decidirá por la estrategia más adecuada. Esta decisión, dijimos, es colectiva, en tanto la multiplicidad de actores que intervienen en este tipo de planificación.

Para profundizar sobre el tema recuerden acudir a la bibliografía específica contenida en la Biblioteca Digital del Blog ya que lo plasmado aquí constituye una síntesis del mismo. Así mismo, recuerden que el Blog les brinda un espacio para plantear Preguntas Frecuentes que surjan a medida que van profundizando en la lectura.

Saludos

Laura